To access this report in English, please click here.
KRATAK PREGLED I PREPORUKE
Ustavni sud Bosne i Hercegovine je u julu 2000. godine donio istorijsku odluku kojom se od dva entiteta, Federacije BiH i Republike Srpske (RS), traži da izmijene svoje ustave kako bi se osigurala puna ravnopravnost tri “konstitutivna naroda” na èitavom podruèju BiH.
Ova odluka vjerovatno nudi neponovljivu priliku da se ode što je dalje moguæe ali ipak ostane u okvirima Daytonskog mirovnog sporazuma, te da se omoguæi da BiH postane funkcionalna multinacionalna država. Daytonski model onakav kakav je on sada, sa tri konstitutivna naroda i dva entiteta, suštinski je nestabilan. On se može pogurati u jednom od dva pravca: u pravcu priznavanja prava treæeg i najmalobrojnijeg naroda, Hrvata, na vlastitu mini-državu, ili u pravcu pretvaranja oba entiteta u istinski i stvarno multinacionalne entitete. Odluka o “konstitutivnim narodima” predstavlja najbolji naèin da se postojeæi entiteti reformiraju u okviru daytonske tvorevine i da se BiH pokrene u ovom drugom pravcu.
Protivnici stvarne državnosti BiH brzo su osudili ovu odluku kao pokušaj da se obori Dayton. Pošto su uspjele u jednoipogodišnjem odlaganju ozbiljne rasprave o provedbi, ove frakcije su sada odluène da svoje feude zaštite razvodnjavanjem buduæih reformi što je više moguæe.
Pristalice jedinstvene države BiH su, s druge strane, pozdravili odluku Suda kao politièku i ustavnu prekretnicu, te apelirali na domaæe vlasti da se usaglase, odnosno na meðunarodnu zajednicu da, ukoliko to bude potrebno, nametne dalekosežne reforme kojima bi se poboljšale daytonske strukture.
Visoki predstavnik, Vijeæe Evrope i nekoliko zapadnih prijestonica su od januara 2001. godine entitete gurkali u pravcu razmatranja i utvrðivanja ustavnih promjena neophodnih za provedbu odluke Suda. Ovaj proces ukljuèivao je formiranje multietnièkih ustavnih komisija pri entitetskim zakonodavnim tijelima, rad politièkih stranaka na izradi njihovih vlastitih prijedloga, konsultacije sa meðunarodnim ustavnim ekspertima, period u kome se vodila javna debata, meðustranaèke pregovore, te, na kraju, mjesec dana intenzivnog pregovaranja u Uredu Visokog predstavnika (OHR).
Stranke su 27. marta 2002. godine u Sarajevu postigle politièki dogovor, usaglasivši se oko paketa pravila i principa koje treba ugraditi u ustavne amandmane u oba entiteta. Visoki predstavnik, ambasador Sjedinjenih Država i španski ambasador (predstavnik Predsjedništva EU), koji su nadgledali maratonske sesije pogaðanja, pohvalili su stranke zbog toga što su imale hrabrosti da pristanu na kompromise, te se zavjetovali da æe se pobrinuti da Sarajevski sporazum bude vjerno pretoèen u provodive amandmane.
Iako taj sporazum nije predstavljao najbolje moguæe tumaèenje odluke Ustavnog suda, niti kompletan katalog svih potrebnih amandmana, njime je ponuðen prihvatljiv okvir zasnovan na kompromisu, što je dosad u bh politici bila ružna rijeè. Nažalost, medeni mjesec se dosad pokazao manje sretnim od vjenèanja. Lideri stranaka iz RS-a koji su potpisali Sporazum vratili su se u Banja Luku i tamo rukovodili donošenjem paketa amandmana od strane Narodne skupštine (NSRS) u kojima je na nekoliko mjesta prekršen Sporazum, a na drugim mjestima dodate rezerve i ‘manje’ izmjene, te uvedeni novi amandmani koji su u suprotnosti sa duhom odluke Ustavnog suda, ili, u nekim sluèajevima, sa samim Daytonskim sporazumom.
Još drskiji od samih amandmana bio je naèin na koji ih je predsjedavajuæi NSRS progurao uprkos primjedbama poslanika Bošnjaka i Hrvata èiji je “konstitutivni” status tim amandmanima trebao biti zaštiæen, te neefikasnom "zavrtanju ruke" od strane predstavnika OHR-a.
Prihvatanje amandmana NSRS znaèilo bi odustajanje od ove šanse da se entiteti remodeliraju i da se BiH približi stvarnoj državnosti. Njime bi se na RS stavio lažni peèat multinacionalnog legitimiteta a da se pri tome ne bi osiguralo stvarno ispunjavanje zahtjeva Ustavnog suda za jednakim pravima u cijeloj zemlji.
Osim toga, njihovim prihvatanjem bila bi destabilizirana pozicija ne-nacionalistièke koalicije Alijansa za promjene u Federaciji, jer bi je bošnjaèke i hrvatske opozicione stranke optuživale za izdaju zbog toga što je potpisala propali dogovor. Stranke Alijanse su se nadale da æe pristajanjem na kompromise zapoèeti sa osiguranjem nacionalne ravnopravnosti u entitetima, te pri tome pokazati kako je BiH spremna da vodi vlastite poslove. Ukoliko meðunarodna zajednica dozvoli da se pokaže da su se ove stranke preraèunale i u jednom i u drugom pogledu, to æe pomoæi da se na vlast vrate njihovi protivnici nacionalisti.
U ovom izvještaju daje se prikaz istorijata predmeta “konstitutivnih naroda” i opsega odluke Ustavnog suda. Nakon toga se daje opis rasprave bez presedana o temeljnim aspektima Daytonskog sporazuma koja je u oba entiteta voðena u periodu nakon decembra 2001. godine. Iznosi se analiza Sarajevskog sporazuma, amandmana koje je donijela NSRS, te nacrta amandmana o kojima predstoji rasprava na Parlamentu Federacije, u smislu garancija potrebnih da bi se osigurala jednaka prava za “konstitutivne narode” i Ostale u BiH. Na kraju se analiziraju izmjene koje nisu konkretno regulirane Sarajevskim sporazumom, ali su predviðene odlukom Ustavnog suda.
ICG smatra da “simetrija u suštini” zahtijeva od oba entiteta da se zakonodavna tijela ovlaste ne samo da iznose primjedbe na zakone kojima se krše “vitalni interesi”, nego i da uèestvuju u njihovoj reviziji. To znaèi uvoðenje drugog doma u RS-u, èak i ako se njegova nadležnost ne bi protezala dalje od zakona koji se tièu tih “vitalnih interesa”. Od suštinske važnosti æe takoðe biti da se zastupljenost "konstitutivnih naroda” u vladi RS-a zasniva na standardu koji neæe biti niži od onog dogovorenog u Sarajevu. Prihvatanjem bilo èega manjeg od toga legitimiziralo bi se ‘etnièko èišæenje’, a ono bi znaèilo i više od pukog iskljuèivanja Ostalih iz vlade i tijela zaduženih za zaštitu “vitalnih interesa”. Provedba odluke o “konstitutivnim narodima” u entitetskim sudovima, agencijama za provedbu zakona i lokalnim vladama nije nimalo manje važna od osiguranja praviène zastupljenosti svih naroda u njihovim kabinetima i parlamentima.
Ni Visoki predstavnik ni Vijeæe za provedbu mira (PIC), kojem on odgovara, ne bi trebali dopustiti da ih srpski i hrvatski ekstremisti navedu na prihvatanje nedoreèenih ili nepravednih paketa amandmana. Iako se èini da je Federacija spremna da usvoji paket amandmana koji æe upotpunosti biti u skladu sa odlukom Suda i Sarajevskim sporazumom, pritisak ili nametanje bi se mogli pokazati neophodnim i u tom entitetu, kao što je to sada potrebno u RS-u. Meðutim, da bi se otpori prevladali, svako nametanje æe trebati biti popraæeno mobilizacijom punog arsenala meðunarodnog oružja i poticaja. Ustavni amandmani nametnuti nesložnim stranama inaèe se neæe održati, a BiH æe ostati nefunkcionalna i kivna zemlja koja ovisi o Zapadu.
PREPORUKE
OPÆENITO
1. Ustavnim reformama o kojima se trenutno raspravlja mora se obezbijediti jednaka zaštita za “konstitutivne narode” i graðane u cijeloj zemlji. Ukoliko entiteti ne osiguraju takvo rješenje, Visoki predstavnik bi ga trebao nametnuti.
(a) To æe u Republici Srpskoj (RS) znaèiti nametanje izmjena amandmana donesenih 4. aprila 2002. godine, èime bi se neki od njih uskladili sa Sarajevskim sporazumom, a oni koji odstupaju od prvobitne odluke Ustavnog suda izmijenili.
(b) Nametanje bi moglo biti potrebno i u Federaciji ukoliko njen Parlament ne donese odgovarajuæe amandmane.
NAMETANJE I PROVEDBA NA MEÐUNARODNOM PLANU
2. Upravni odbor Vijeæa za provedbu mira (PIC), koji ukljuèuje Britaniju, Francusku, Sjedinjene Države, Rusiju, Njemaèku, Kanadu, Španiju, Italiju, Predsjedništvo Evropske unije (EU), te Evropsku komisiju (EC), trebao bi dati punu podršku Visokom predstavniku u nametanju i provedbi odgovarajuæeg rješenja.
3. Meðunarodni donatori trebali bi biti spremni da nametnu ekonomske sankcije protiv svake strane koja odbije da provede ili ne provede odreðene aspekte odluke Ustavnog suda. To bi ukljuèivalo i povlaèenje povoljnih zajmova i nepovratnih sredstava za pomoæ budžetu koje daju Svjetska banka i druge meðunarodne financijske institucije.
4. Zemlje èije su trupe u sastavu SFOR-a trebale bi pojaèati bezbjednost povratnika, naroèito u tvrdolinijaškim podruèjima u istoènom dijelu RS-a i zapadnoj Hercegovini, koja je pod hrvatskom kontrolom, i to, po potrebi, uoèljivim patrolama.
5. Meðunarodna zajednica trebala bi zauzeti stav ‘apsolutno bez tolerancije’ prema nasilju nad ‘manjinskim’ povratnicima, te entitetske vlasti držati direktno odgovornim za prekršaje.
PRAVIÈNA ZASTUPLJENOST
6. Pravedan, adekvatan i provodiv paket ustavnih amandmana o praviènoj zastupljenosti ukljuèivao bi slijedeæe elemente:
(a) Pravièna zastupljenost konstitutivnih naroda i Ostalih u vladama oba entiteta bila bi osigurana u skladu sa Sarajevskim sporazumom. Amand-man LXXXIV na Ustav RS-a u suprotnosti je sa prelaznom formulom iz Sporazuma koja se odnosi na vladu prije provedbe Aneksa 7, i Visoki predstavnik treba to ispraviti ukoliko NSRS neæe. On bi trebao osigurati i da Federacija donese amandman o vladi u skladu sa Sporazumom.
(b) Definicijom provedbe Aneksa 7 primjenjenom u RS-u, koja je isto tako sadržana i u amandmanu LXXXIV, znaèajne obaveze koje prema Daytonskom sporazumu vlasti imaju u pogledu podrške povratku svode se na nekoliko hiljada administrativnih rješenja. Ovim se uvodi opasan presedan i Visoki predstavnik bi to trebao poništiti ukoliko NSRS ne promijeni mišljenje.
(c) Meðunarodna zajednica bi u oba entiteta trebala osigurati uèešæe Doma/Vijeæa naroda ili dva potpredsjednika u izboru èlanova vlade.
(d) Kriterij prema kojem nijedan od konstitutivnih naroda ne može imati više od dvije od ukupno šest glavnih funkcija u entitetima (premijer, predsjedavajuæi/predsjednik Narodne skupštine/Zastupnièkog doma, predsjedavajuæi Doma/Vijeæa naroda, predsjednik Ustavnog suda, predsjednik Vrhovnog suda, i entitetski javni tužilac) nije idealno rješenje, ali bi se u oba entiteta trebao poštovati kao element politièkog kompromisa postignutog u Sarajevskom sporazumu. Ovim se ne sprijeèavaju entiteti da dodaju odredbu prema kojoj predsjednik i premijer ne mogu biti iz reda jednog te istog naroda.
(e) Predsjednici i potpredsjednici entiteta, koji su iz reda tri razlièita naroda, trebaju se u oba entiteta tokom svog mandata rotirati na funkciji.
(f) Treba smanjiti broj zastupnika u Zastupnièkom domu i Domu naroda Parlamenta Federacije, kao što je to predviðeno u prijedlogu Vlade Federacije i Sarajevskom sporazumu, što bi predstavljalo prvi korak u pravcu racionalizacije vladajuæih struktura u BiH.
(g) Ostali moraju biti adekvatno zastupljeni u Vijeæu naroda RS-a i Domu naroda Federacije, kao što je to predviðeno Sarajevskim sporazumom.
(h) Kriterij iz Sarajevskog sporazuma prema kojem bi nacionalna zastupljenost u regionalnim (kantonalnim i okružnim) i opæinskim sudovima trebala biti zasnovana na popisu iz 1991. godine predstavlja dobro rješenje i treba ga ispoštovati. To æe znaèiti izmjenu stava 3 amandmana LXXXV na Ustav RS-a, kojim se taj princip krši.
(i) Što se tièe entitetskih ustavnih sudova, odredba Sarajevskog sporazuma prema kojoj najmanje dvojica sudija trebaju biti iz reda svakog od konstitutivnih naroda (te jedan iz kategorije “Ostalih”) je prihvatljiva. Ustavi RS-a i Federacije trebaju ukljuèiti amandmane u kojima bi ovaj uslov bio jasno formuliran.
(j) Entitetski vrhovni sudovi, o kojima Sarajevski sporazum ne govori, trebaju biti konstituirani na paritetnoj osnovi, sa manjim brojem mjesta za Ostale. U Ustavima bi to trebalo izrièito predvidjeti.
(k) Konstitutivni narodi i Ostali moraju biti adekvatno zastupljeni u ostalim javnim institucijama entiteta, ukljuèujuæi i upravu entitetskih ministarstava, kantona i opæina. To bi, do provedbe Aneksa 7, trebalo biti u skladu sa popisom iz 1991. godine. Treba utvrditi striktne standarde i rokove kako bi se osiguralo da vlasti ne odugovlaèe sa provedbom te odredbe.
VITALNI INTERESI
7. Odgovarajuæi amandmani o “vitalnim interesima” obuhvatali bi slijedeæe elemente:
(a) “Vitalni interesi” moraju biti definirani na isti naèin u oba entiteta i, na kraju, na državnom nivou. Set interesa sadržan u Sarajevskom sporazumu je adekvatan, ali bi trebao ukljuèiti i pitanja vezana za povratak izbjeglica i raspisivanje referenduma.
(b) Dom naroda Federacije æe, kao parlamentarni mehanizam za zaštitu “vitalnih interesa”, trebati zadržati, a Srbima se treba obezbijediti paritetna zastupljenost sa Bošnjacima i Hrvatima.
(c) Vijeæe naroda definirano u Sarajevskom sporazumu je prihvatljivo tijelo za zaštitu vitalnih interesa u RS-u.
(d) Amandmanom LXXXII na Ustav RS-a mijenja se procedura u sluèaju vitalnog interesa koja se odnosi na blokiranje i izmjene i dopune zakona, propisa i opæih akata, a koja je precizirana u Sarajevskom sporazumu. To mora ispraviti ili NSRS ili Visoki predstavnik.
OSTALE REFORME U ENTITETIMA
8. I Dom naroda i Vijeæe naroda trebaju imati pravo da razmotre da li zakoni imaju opæi diskriminatorni karakter.
9. Oni trebaju imati i pravo, u periodu od dvije do tri godine, na reviziju i predlaganje revizije ili poništenja postojeæih zakona, propisa, akata i odluka koji su na snazi na entitetskom, kantonalnom i opæinskom nivou.
10. Politièke strukture kantona i opæina u Federaciji i opština u RS-u moraju odražavati reforme na entitetskom nivou. Naroèito æe kantoni morati izmijeniti i dopuniti svoje Ustave.
11. Smjesta treba poèeti s integracijom entitetskih javnih sektora i policijskih snaga, unutar entitetskih ministarstava i, što je najvažnije, u kantonima i opæinama. To znaèi da treba utvrditi procenat zastupljenosti (u skladu sa popisom iz 1991. godine), te zahtijevati da u roku od dvije godine zastupljenost bude u skladu sa rezultatima izbora. Trebaju se uskladiti standardi za zapošljavanje pripadnika manjina u policiji u RS-u i Federaciji.
12. Stavom 2 amandmana LXXXV na Ustav RS-a negira se ova formula koja se zasniva na popisu iz 1991. godine, a sa kojom su se stranke iz RS-a složile u Sarajevskom sporazumu. Ovaj stav NSRS mora ponovno razmotriti ili ga Visoki predstavnik mora izmijeniti.
13. NSRS ili Visoki predstavnik moraju ukloniti odrednicu “bošnjaèki” koja se odnosi na jedan od službenih jezika u RS-u (amandman LXXI, stav 1) i zamijeniti je nazivom “bosanski”, kao što je to predviðeno Daytonskim mirovnim sporazumom.
14. Stav 1 amandmana LXVII na Ustav RS-a treba razmotriti u smislu njegove usklaðenosti sa Daytonskim sporazumom. Njime se potvrðuje “nezavisni” ustavni i sudski poredak RS-a, što je u suprotnosti sa primatom koji ima Ustavni sud BiH.
15. Stav 2 amandmana LXVII, u kojem stoji da sva vlast u RS-u pripada narodu i izražava se putem referenduma, treba ili izmijeniti ili bi raspisivanje referenduma trebalo uvrstiti u vitalne nacionalne interese.
Sarajevo/Brussels, 16. april 2002.
