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Colombia: Perspectivas de Paz con el ELN


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RESUMEN EJECUTIVO Y RECOMENDACIONES

Álvaro Uribe se posesionó como presidente de Colombia el 7 de agosto de 2002, investido con un sólido mandato electoral para cumplir su promesa de fortalecer la autoridad del Estado y garantizar la seguridad de los ciudadanos. En su discurso de posesión, Uribe declaró que buscará una solución negociada a la prolongada confrontación armada con los dos grupos insurgentes, el Ejército de Liberación Nacional (ELN) y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), así como con el grupo paramilitar Autodefensas Unidas de Colombia (AUC). Sin embargo, en un marcado contraste con la posición de su antecesor, Andrés Pastrana, el nuevo mandatario condicionó el reinicio de negociaciones de paz serias a un cese al fuego y la suspensión total de las hostilidades.

Los primeros pronunciamientos del presidente Uribe se refirieron tanto al conflicto armado como a asuntos de gobernabilidad relacionados de más largo plazo. En el marco de una situación de inseguridad generalizada, cuyo epítome fue el ataque con morteros durante la ceremonia de posesión presidencial en el centro de Bogotá, la administración entrante declaró el “estado de conmoción interior” por un período de 90 días, estableció un nuevo “impuesto de seguridad” a fin de reunir los recursos indispensables para reforzar la capacidad militar del Estado, y presentó al Congreso una propuesta de reformas constitucionales de amplio alcance. Entre las reformas se incluye una disposición que permitiría elegir representantes de los grupos armados irregulares en los Concejos municipales, las Asambleas departamentales y el Congreso nacional, siempre y cuando estén seriamente comprometidos con el proceso de paz. El nuevo presidente dirigió, además, una solicitud expresa al Secretario General de las Naciones Unidas para que preste sus buenos oficios en el restablecimiento de las negociaciones de paz con las FARC, propuesta que fue rechazada de antemano por este grupo armado. Sin embargo, ya se iniciaron y se están desarrollando en Cuba conversaciones directas y confidenciales entre el gobierno y el ELN sobre un cese al fuego.

Tanto el gobierno de Uribe como el ELN son conscientes de las fallas del infructuoso proceso de paz del presidente Pastrana (1998-2002). Las conversaciones que se sostuvieron con las FARC en la zona desmilitarizada (ZDM) opacaron e influyeron negativamente sobre aquéllas adelantadas simultáneamente, y por el mismo alto comisionado para la paz, con el ELN, sobre todo en Cuba y en Venezuela. Como el ELN es numéricamente más pequeño y militarmente más débil que las FARC, y además ha sido objeto de ataques repetidos por los paramilitares, es posible que este grupo guerrillero haya sido percibido como una amenaza menor. En la intensa campaña de medios que rodeó al gobierno Pastrana durante el proceso de paz, el ELN apenas desempeñó el papel de telonero del acto central.

Esto erosionó el progreso, así fuera limitado, que se había logrado en conversaciones anteriores entre representantes de la sociedad civil colombiana y el ELN celebradas en Alemania, con el auspicio de las Conferencias Episcopales de Alemania y Colombia hacia el final de la administración Samper (1994-1998). La exigencia del ELN de que se le concediera también una zona desmilitarizada se convirtió en un obstáculo insalvable para lograr un acuerdo.

El gobierno Pastrana fue incapaz de comprometer al ELN a declarar un cese al fuego o a suspender definitivamente los secuestros, y tampoco respondió de manera apropiada a los gestos de buena voluntad del ELN, expresados en la liberación incondicional de numerosos rehenes en dos oportunidades. Varios otros actores, tanto nacionales como internacionales, incluida la ONU, podrían haber desempeñado un papel más decisivo si se les hubiera dado la oportunidad.

Si asimila las lecciones que dejan los errores cometidos en el pasado, el presidente Uribe puede aprovechar la oportunidad para reiniciar con nuevos bríos la búsqueda de la paz. Ante todo, el nuevo gobierno debe partir de la base de que lograr la paz con el ELN es igual de importante –y más factible– que lograr la paz con las FARC. Esto le daría a Colombia un respiro importante y serviría de ejemplo alentador para las AUC y las FARC. En segundo lugar, aunque el ELN ha sufrido reveses importantes en el campo de batalla, el gobierno no lo debe tratar como si estuviera próximo a la derrota. En tercer lugar, el gobierno debería seguir un proceso cuidadosamente estructurado, que cuente con facilitación apropiada por parte de terceros, lo más pronto posible después de las conversaciones de establecimiento de confianza que se desarrollan en la actualidad.

Desde que finalizó la guerra fría, el ELN ha demostrado tener un concepto político más claro que las FARC. Algunos de sus líderes más conciliadores, incluido su comandante Nicolás Rodríguez, parecen tener una percepción relativamente realista en cuanto a la necesidad de ajustar sus demandas maximalistas como parte de una negociación. Como es imposible sostener una negociación seria en medio del conflicto, las conversaciones confidenciales que se llevan a cabo en Cuba deben buscar sobre todo pactar un cese al fuego, acuerdos humanitarios, garantías de seguridad para los insurgentes y, quizás, llegar a un consenso en torno a los temas que integrarían la nueva agenda para la paz. Si se les solicita, las Iglesias católicas colombiana y alemana podrían ayudar a crear un entorno de confianza apropiado durante esta etapa inicial. La ONU y otros terceros neutrales podrían, también si se les pide, desempeñar un papel importante en aspectos puntuales de la negociación, como monitoreo, verificación, logística y salvaguardas. Cuando esté vigente el cese al fuego se podrían iniciar en rigor las conversaciones, con algún optimismo. Sin embargo, las violaciones permanentes al derecho internacional humanitario y la persistencia de actividades criminales por parte del ELN perjudicarán seriamente las conversaciones. Eso mismo sucedería si persiste la complicidad y las operaciones coordinadas entre algunas brigadas del ejército y grupos paramilitares, así como la violación de derechos humanos por parte de miembros del estamento militar.

A fin de reforzar el nuevo acercamiento y aprovechar plenamente los buenos oficios de importantes actores nacionales e internacionales, el gobierno colombiano debe considerar seriamente la posible ampliación de la base de apoyo para las negociaciones. Aunque sin renunciar a Cuba como territorio para las conversaciones sobre cese al fuego y sin que el gobierno colombiano abandone radicalmente su política de confidencialidad, sí parecería conveniente vincular paulatina y sistemáticamente a otros países y mediadores a los esfuerzos de paz. La flexibilidad a este respecto resulta aconsejable, porque las diferentes etapas del proceso de paz requieren la asistencia –financiera, logística, política y técnica– de un grupo cambiante y neutral de terceros actores, tanto nacionales como internacionales. Sin embargo, para fines de continuidad y coordinación, el gobierno y el ELN deberían escoger a un tercero para que facilite el proceso completo. Por consiguiente, tanto los lugares de negociación como los facilitadores se deben determinar según sea lo más conveniente, con miras a lograr resultados positivos.

Cuanto más tiempo pase sin que se avance significativamente hacia un acuerdo de paz, más probable será que los sectores intransigentes de lado y lado ganen terreno. Esto puede llevar a una mayor participación del ELN en actividades delictivas, incluidos el narcotráfico y la cooperación militar con las FARC, con lo cual los partidarios de una solución militar se verían fortalecidos y las FARC afianzarían su convicción de que la única salida para el conflicto armado es una victoria militar.

Si bien ICG cree que se puede lograr un acuerdo negociado con el ELN en el corto a mediano plazo, esta meta no se puede alcanzar si no existe una estrategia gubernamental clara y efectiva en lo que respecta al control y, en último término, la desarticulación de las AUC. En este sentido, sería recomendable tomar diversas medidas, entre ellas reforzar la aplicación de la ley y ejercer una presión militar continua. Cualquier vínculo entre las fuerzas armadas y los grupos paramilitares se tiene que terminar.

Si uno o varios de los tres grupos armados ilegales se niegan a poner fin a cualquier vínculo que tengan con el narcotráfico u otras actividades delictivas, el gobierno y la comunidad internacional los deberá considerar como organizaciones criminales o carteles de la droga, y tratarlos como tales. La meta última de la búsqueda de la paz en Colombia debe ser mejorar las posibilidades de vida y las oportunidades de todos los colombianos mediante una política democrática, legítima y de inclusión. En este mismo sentido, se debe combatir de frente el narcotráfico, el secuestro, el crimen y la inseguridad, y se debe dejar de tolerar la proliferación de estos males en nombre de la “revolución” o la “defensa del Estado”. Para esto el gobierno debe emprender reformas de fondo que garanticen la salud, la educación y la seguridad social y ciudadana, así como revaluar radicalmente las políticas antinarcóticos, de seguridad nacional y ambientales que existen en la actualidad.

RECOMENDACIONES

Para el gobierno colombiano:

1. Continuar las negociaciones confidenciales y directas con el ELN en Cuba, como parte de un proceso de tres etapas que comienza con el establecimiento de confianza entre las partes y un acuerdo inicial sobre cese al fuego, sigue con la implementación y la verificación, y más adelante con las negociaciones políticas en profundidad.

2. Considerar incluir, durante las conversaciones que se llevan a cabo actualmente en Cuba o en los lugares alternativos que se determinen cuando avance el proceso, el desarrollo de la agenda en profundidad que tendrá que discutirse en las etapas subsiguientes del proceso de paz.

3. Insistir en gestos mutuos de buena voluntad que mejoren la confianza en esta etapa inicial de las conversaciones, como la liberación de todos los secuestrados, el compromiso de no efectuar nuevos secuestros y la liberación condicional de ciertos prisioneros del ELN.

4. Solicitar los buenos oficios de las Naciones Unidas, las Conferencias Episcopales de Alemania y Colombia, u otro tercero neutral, por lo menos si las negociaciones sobre cese al fuego se llegaran a estancar pero también posiblemente como facilitadores generales para ayudarles a ambas partes a acordar una estructura y un cronograma claros para las siguientes etapas del proceso.

5. Abordar desde ya a gobiernos amigos, la Iglesia católica, la Unión Europea, la OEA, la Cruz Roja Colombiana, la Cruz Roja Internacional y, sobre todo, la ONU, para solicitar su ayuda en la implementación y verificación del cese al fuego durante las etapas segunda y tercera de las negociaciones de paz.

6. Realizar desde ya reuniones de expertos para definir la manera de incorporar a las milicias del ELN en un cese al fuego.

7. Identificar lugares apropiados para el establecimiento de “Zonas Neutrales” y definir los mecanismos para monitorearlas y proteger a los combatientes del ELN allí concentrados, y diferenciar claramente estas zonas de la antigua Zona Desmilitarizada concedida a las FARC y la proyectada Zona de Encuentro para el ELN manteniendo en ellas las autoridades civiles, policiales y judiciales locales.

8. Diseñar una estrategia para proteger las negociaciones de paz con el ELN de cualquier interferencia por parte de las AUC o de las FARC. Dicha estrategia también debe impedir que las AUC y las FARC se infiltren en las áreas anteriormente bajo influencia del ELN, y garantizar la protección de las “Zonas Neutrales” contra cualquier ataque.

9. Seguir fortaleciendo la capacidad del Estado de proveer servicios básicos a todo lo ancho y largo del territorio nacional; fortalecer el compromiso de proteger a la población civil contra los ataques de las AUC y de las FARC, al tiempo que se reafirma la voluntad de buscar mecanismos claros y precisos para poner fin al conflicto con estos dos grupos.

10. Buscar políticas antinarcóticos internacionales más efectivas.

Para el ELN:

11. Aceptar el principio de establecer un cese al fuego y suspender totalmente las hostilidades, incluido el secuestro, antes de iniciar en profundidad las negociaciones de paz.

12. Dar muestras de buena voluntad mediante la pronta liberación de los secuestrados y la suspensión de todas las violaciones al derecho internacional humanitario.

13. Aceptar el proceso de negociación de tres etapas cuyo fin último es realizar negociaciones en profundidad exitosas sobre una agenda de reformas y lograr la reinserción de todos los miembros del ELN a la vida civil.

Para la comunidad internacional:

14. Respetar la confidencialidad y la integridad de los diálogos sobre cese al fuego entre el gobierno colombiano y el ELN que se realizan actualmente en Cuba.

15. Responder a los requerimientos de ayuda financiera, logística, técnica o pólítica del gobierno colombiano, o del gobierno colombiano conjuntamente con el ELN, durante las diferentes etapas del proceso de paz.

Bogotá/Bruselas, 4 de octubre de 2002




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