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La Esquiva Búsqueda De La Paz En Colombia


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RESUMEN Y RECOMENDACIONES EJECUTIVAS

Retrospectiva. En febrero del 2002 se rompieron las negociaciones destinadas a poner fin a la confrontación más aguda de la guerra civil en Colombia, que lleva ya varios decenios. Casi cuatro años atrás, el recién elegido presidente Andrés Pastrana había iniciado conversaciones con los principales grupos revolucionarios del país, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (FARC-EP) y el Ejército de Liberación Nacional (ELN), en medio de un gran entusiasmo y esperanza. Pero las confrontaciones nunca cesaron mientras se conversaba entre múltiples tropiezos, y hoy el país se enfrenta a una nueva ronda de violencia en las ciudades y de ataques contra su infraestructura. A la comunidad internacional le preocupan las implicaciones de esta nueva arremetida de violencia, no sólo para el pueblo colombiano y sus instituciones democráticas, sino para la estabilidad regional.

Con el apoyo de Europa, América Latina y Estados Unidos, el presidente Pastrana le concedió al grupo insurgente más grande, las FARC, una zona desmilitarizada (ZDM) al sur del país, del tamaño de Suiza. Sin embargo, tanto el presidente como las FARC mantuvieron un poco al margen a terceros con experiencia, tanto colombianos como extranjeros. Aunque las negociaciones fueron una iniciativa valiente, no parecían sustentadas por una estrategia consistente. Cuando Pastrana rompió las negociaciones y ordenó al ejército recuperar la ZDM, ya la mayoría de los colombianos se había desilusionado del proceso. La comunidad internacional apoyó de manera prácticamente unánime su decisión: en el mundo posterior al 11 de septiembre, era fácil adoptar una postura fuerte en contra de una organización terrorista.

Durante el gobierno Pastrana todas las organizaciones armadas ilegales –las FARC, el ELN y las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC, o los paramilitares)– han intensificado sus ataques, violando repetidamente los derechos humanos y ampliando su radio de acción. Los enfrentamientos que siguieron a la ruptura de las negociaciones, si bien fueron menos intensos que los del mes inmediatamente anterior, indican que las FARC todavía tienen la capacidad de operar efectivamente en gran parte del país, y que existen pocas posibilidades, si es que alguna, de que el gobierno pueda imponer una solución militar en un futuro cercano.

Al mismo tiempo la importancia de Colombia como productor de drogas ilícitas ha crecido considerablemente, incrementado el interés de la comunidad internacional, incluidos los países vecinos y Estados Unidos, por encontrar una solución al conflicto. Durante la última década la economía rural legítima ha sufrido mucho a causa de la guerra y de las fluctuaciones de los precios, lo que ha contribuido a fortalecer aún más el poder de los productores de coca.

Colombia posee una economía potencialmente fuerte y una larga tradición democrática que, si bien se ha visto socavada por su historial de violencia, es una de las más prestigiosas de Latinoamérica. Su guerra civil se ha entretejido profundamente con el narcotráfico, que no sólo alimenta el conflicto sino también parece haber alterado significativamente el carácter de los insurgentes y de los paramilitares, que ahora cuentan con una fuente segura de ingresos que les permite financiar la compra de armamento y consolidar la estabilidad de su poderío.

El surgimiento del narcotráfico en Colombia desde los años ochenta, combinado con las dislocaciones ideológicas del fin de la Guerra Fría, ha marcado una clara diferencia entre las FARC y el ELN y los anteriores grupos guerrilleros de América Latina. Muchos de sus líderes se han convertido en “empresarios militares” que sienten poca necesidad de cooperar y comunicarse con la sociedad colombiana, y aun menos con la comunidad internacional. Han perdido la mayor parte del apoyo popular que tenían en el pasado, y ahora su poder se refleja casi exclusivamente en su capacidad militar, financiada por la lucrativa industria del secuestro, el narcotráfico y la extorsión. Los enemigos declarados de los rebeldes, los paramilitares de derecha, que parecen estar ganando adeptos en algunas de las zonas rurales amenazadas por la guerrilla, también mantienen vínculos estrechos y lucrativos con la industria de las drogas ilícitas. Con un importante respaldo del sector privado y el apoyo de las élites políticas rurales y de los comandantes militares colombianos, el número de paramilitares se ha multiplicado por diez durante la última década. La presión internacional ejercida sobre el gobierno y el ejército para que corten vínculos con los paramilitares y castiguen sus atrocidades ha tenido resultados muy limitados.

El gobierno no ejerce su autoridad en buena parte del país. Ni siquiera puede prestar los servicios sociales básicos o –lo que es tal vez más grave– garantizar el Estado de derecho en gran parte de la Colombia rural. Estas limitaciones, junto con una fuerza militar deficiente en tamaño, entrenamiento y equipos y un sistema judicial profundamente cuestionado, han sido un impedimento grave en los esfuerzos del Estado por gobernar, y más aún en sus intentos de derrotar a la guerrilla y combatir a los narcotraficantes.

El conflicto endémico de Colombia reviste interés internacional, no sólo por sus costos humanitarios sino también porque implica nexos con armas, drogas ilícitas, dinero, lavado de activos, criminales y terroristas. Sigue siendo una gran fuente de preocupación regional. El fracaso de las negociaciones de paz con las FARC (aunque siguen adelante con el ELN) y el retorno a la guerra más intensa aumentan el peligro de una expansión del conflicto hacia los países limítrofes con Colombia: Brasil, Ecuador, Panamá, Perú y Venezuela.

Perspectiva. El presidente Pastrana ya no tiene posibilidad realista de lograr una reconciliación con las FARC durante los meses que le restan de su mandato. Sin embargo, las circunstancias favorecen al gobierno para que realice un gran esfuerzo, con apoyo internacional, tendiente a pactar un cese al fuego verificable con el ELN, grupo de menor tamaño, que podría tener implicaciones de mayor alcance pues quizás propiciaría una eventual reanudación del proceso de paz con las FARC. Además de esto, el presidente tendrá que emplear el tiempo que le queda de gobierno intentando limitar los impactos negativos en materia de seguridad y haciendo todo lo posible por salvaguardar la integridad de las elecciones de mayo, en las que se elegirá a su sucesor.

Los interesados en el futuro de Colombia deben ahora hacer un inventario de la situación y repensar las estrategias y las prioridades que debe asumir el nuevo gobierno, con el apoyo internacional. A juicio del ICG, las prioridades son proteger mejor a la población civil de los grupos insurgentes y paramilitares, reactivar las negociaciones de paz, renovar sus esfuerzos por combatir el narcotráfico y fortalecer las instituciones colombianas, especialmente en las áreas de seguridad y justicia. Para lograr estos objetivos se requerirán enfoques nuevos y más efectivos, que tendrán que contar con un respaldo significativo de la región y de la comunidad internacional en general.

Este informe y las recomendaciones que se incluyen a continuación recogen algunos de estos temas, si bien nuestras conclusiones y preceptos deben tomarse como preliminares en esta etapa del proceso. Requerirán de mayor evaluación y desarrollo en los próximos meses. El propósito de este primer informe del ICG sobre Colombia es evaluar los antecedentes, los éxitos y los fracasos de la esquiva búsqueda de la paz y proponer un marco amplio dentro del cual los colombianos y sus amigos puedan empezar a reflexionar juntos sobre las difíciles decisiones y las ideas frescas que se necesitan. Los informes siguientes explorarán las implicaciones de las elecciones presidenciales para el proceso de paz; la estructura de las fuerzas de seguridad y los desafíos a que se enfrentan; cómo garantizar el Estado de derecho y la seguridad de la población civil en las zonas rurales; cómo reconstruir la devastada economía rural; las estrategias para reestructurar el proceso de paz y para combatir el narcotráfico; y las formas de prevenir la desestabilización regional.

RECOMENDACIONES

MEJORAR LA PROTECCIÓN Y LA SEGURIDAD

1. El gobierno colombiano deberá persistir en sus esfuerzos por:

(a) Fortalecer su capacidad de combate contra los insurgentes, utilizando, de ser necesario, la discreción de la que goza para asignar tropas adicionales a la contrainsurgencia, en lugar de a las operaciones antinarcóticos;

(b) Establecer precedentes con la detención y el llamado a juicio de figuras paramilitares claves; crear unidades dedicadas exclusivamente a la detención de líderes paramilitares y al llamado a juicio de sus financiadores; y juzgar al personal militar que mantiene vínculos con los paramilitares;

(c) Considerar como prioridad fundamental las medidas de seguridad en las elecciones de mayo, prolongando el gran esfuerzo desplegado con bastante éxito en las elecciones parlamentarias de marzo, en las que se protegió tanto a candidatos y electores como a la maquinaria electoral.

2. El gobierno de Estados Unidos deberá considerar:

Suministrar ayuda militar adicional y no interferir en el uso de las fuerzas colombianas, que actualmente sólo pueden combatir al narcotráfico. Ayudar al ejército colombiano a hacer progresos significativos en el establecimiento de responsabilidades por las violaciones de los derechos humanos. Colaborar de igual manera a encontrar una solución pronta a los abusos de los paramilitares.

3. Los gobiernos de Brasil, Ecuador, Panamá, Perú y Venezuela deberán trabajar conjuntamente con Colombia en la formulación de políticas para el refuerzo de la seguridad (compartir información de inteligencia, ejercer un control mutuo del contrabando y prestar asistencia a los refugiados) y también para el desarrollo integrado de las fronteras (educación, salud y medio ambiente).

REACTIVACIÓN DEL PROCESO DE PAZ

4. El presidente Pastrana deberá perseverar en:

(a) Proseguir las negociaciones con el ELN tendientes a pactar un cese al fuego verificable, y mantener informados a todos los candidatos presidenciales;

(b) Solicitar la mediación de las Naciones Unidas, cuando ello sea procedente y útil.

(c) Desarrollar, con la plena participación del ejército, medidas para proteger a los combatientes del ELN durante el cese al fuego.

5. El presidente electo deberá:

(a) Solicitar al Secretario General de las Naciones Unidas, cuando el momento sea apropriado, que nombre un Representante Especial y establezca una misión de buenos oficios en Colombia, que desempeñe un papel más decisivo en las negociaciones con el ELN y, eventualmente, con las FARC; y,

(b) Utilizar las experiencias de las Naciones Unidas para el desarrollo de una estrategia coherente para negociar acuerdos de paz con las FARC y el ELN, incluyendo elementos como la mediación de terceros, reuniones en el exterior hasta que se alcance el cese al fuego, la participación de oficiales militares expertos en el equipo de negociación y la protección de los combatientes desmovilizados.

6. Los incentivos para las negociaciones no deberán incluir la repetición de la estrategia de la ZDM.

7. El gobierno de Cuba deberá seguir siendo el anfitrión de las negociaciones con el ELN y, por otra parte, continuar desempeñando su papel activo en dicho proceso de paz.

8. El Secretario General de las Naciones Unidas deberá intensificar su propio compromiso y sus buenos oficios, nombrando un Representante Especial, cuando así le sea solicitado por el gobierno de Colombia, con sede en Bogotá tan pronto como sea posible y conveniente, y ofrecer una amplia asistencia de mediación en el proceso de paz con las FARC y el ELN, incluyendo asesoría en las estrategias de cese al fuego y en los mecanismos de verificación, así como en la protección de los insurgentes durante el cese al fuego. Teniendo en cuenta las implicaciones regionales del conflicto, el Representante Especial deberá informar regularmente al Consejo de Seguridad, a través del Secretario General.

9. El Representante Especial deberá mantener canales abiertos con todos los actores nacionales e internacionales claves, incluidos los insurgentes, y convocar, como preparación para las negociaciones, a los representantes internacionales, del gobierno y de los insurgentes para evaluar informalmente cuestiones como métodos para desmantelar los grupos paramilitares, promover el cumplimiento de las normas humanitarias internacionales y promover la verificación del cese al fuego.

10. El gobierno de Estados Unidos deberá considerar positivamente a la petición de las partes de apoyar el cese al fuego o un acuerdo final con el ELN, mediante asistencia en la financiación y el monitoreo, y considerar la posibilidad de convertirse en miembro formal del Grupo de Amigos, si las partes lo solicitan durante las futuras negociaciones con las FARC, siempre que esta modalidad de buscar la paz sea revivida.

11. La Unión Europea deberá ejercer una presencia independiente más fuerte y proceder tan rápido como le sea posible en su programa de asistencia, que ya ha sido aprobado, y en especial trabajar a nivel de las comunidades en las áreas de conflicto mediante laboratorios de paz, así como instar a los embajadores de los países miembros a que redoblen sus esfuerzos como facilitadores en las negociaciones con el ELN.

12. Los países que ya forman parte del Grupo de Amigos deberán estar preparados para ofrecer vigilancia y asistencia financiera al cese al fuego o a los acuerdos de paz con el ELN.

LA LUCHA CONTRA EL NARCOTRÁFICO

13. Tan pronto como las condiciones de seguridad lo permitan, el gobierno colombiano y quienes lo apoyan deberán lanzar un programa de emergencia de desarrollo alternativo, apoyo municipal y servicios sociales en la antigua ZDM, así como en otras zonas que sean controladas con seguridad por las fuerzas regulares del Estado.

14. Además de reforzar el cumplimiento de la ley y el desarrollo alternativo, la comunidad internacional, las Naciones Unidas, la Organización de los Estados Americanos (OEA) y el próximo gobierno de Colombia deberán analizar los cambios que es preciso efectuar a las políticas antidrogas y entrar a considerar qué más se puede hacer para asumir una responsabilidad compartida frente al narcotráfico, mediante el fortalecimiento de los programas de reducción de la demanda, el llamado a juicio de los lavadores de activos y la restricción a la circulación de precursores químicos y armamento. El análisis podría culminar con una conferencia cumbre, como la desarrollada en 1990 en Cartagena de Indias, para lograr un consenso en torno al mejoramiento de las medidas colombianas e internacionales destinadas a combatir el narcotráfico.

FORTALECIMIENTO DE LAS INSTITUCIONES DE SEGURIDAD Y JUSTICIA EN COLOMBIA

15. El gobierno colombiano deberá:

a) Suministrar servicios básicos con la colaboración de la sociedad civil, ofrecer asistencia a las víctimas de violación de derechos humanos y protección a las organizaciones defensoras de los derechos humanos, llevar fuerzas legítimas de los sectores policial y de justicia a las áreas rurales y, al mismo tiempo, promover una política activa de reforma económica y social con el objeto de reforzar el apoyo a los procedimientos e instituciones democráticas, así como aumentar los ingresos tributarios que sean necesarios para financiar dichos esfuerzos;

b) Ampliar urgentemente la asistencia prestada a los desplazados facilitando los requerimientos oficiales de registro para recibir asistencia gubernamental, implementar en su totalidad el Plan Nacional de 1997 para los desplazados, y aumentar la presencia de la Defensoría del Pueblo en áreas con alto riesgo de desplazamiento.

16. Los donantes de la Unión Europea, Estados Unidos y otros, incluidos el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial, deberán reforzar considerablemente su apoyo a la reforma de la justicia, así como a los proyectos de desarrollo agrario y de generación de ingresos en las áreas rurales, siempre que la seguridad lo permita.

Bogotá/Bruselas, 26 de marzo del 2002




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