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La Esquiva B�squeda De La Paz En Colombia

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RESUMEN Y RECOMENDACIONES EJECUTIVAS

Retrospectiva. En febrero del 2002 se rompieron las negociaciones destinadas a poner fin a la confrontaci�n m�s aguda de la guerra civil en Colombia, que lleva ya varios decenios. Casi cuatro a�os atr�s, el reci�n elegido presidente Andr�s Pastrana hab�a iniciado conversaciones con los principales grupos revolucionarios del pa�s, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ej�rcito del Pueblo (FARC-EP) y el Ej�rcito de Liberaci�n Nacional (ELN), en medio de un gran entusiasmo y esperanza. Pero las confrontaciones nunca cesaron mientras se conversaba entre m�ltiples tropiezos, y hoy el pa�s se enfrenta a una nueva ronda de violencia en las ciudades y de ataques contra su infraestructura. A la comunidad internacional le preocupan las implicaciones de esta nueva arremetida de violencia, no s�lo para el pueblo colombiano y sus instituciones democr�ticas, sino para la estabilidad regional.

Con el apoyo de Europa, Am�rica Latina y Estados Unidos, el presidente Pastrana le concedi� al grupo insurgente m�s grande, las FARC, una zona desmilitarizada (ZDM) al sur del pa�s, del tama�o de Suiza. Sin embargo, tanto el presidente como las FARC mantuvieron un poco al margen a terceros con experiencia, tanto colombianos como extranjeros. Aunque las negociaciones fueron una iniciativa valiente, no parec�an sustentadas por una estrategia consistente. Cuando Pastrana rompi� las negociaciones y orden� al ej�rcito recuperar la ZDM, ya la mayor�a de los colombianos se hab�a desilusionado del proceso. La comunidad internacional apoy� de manera pr�cticamente un�nime su decisi�n: en el mundo posterior al 11 de septiembre, era f�cil adoptar una postura fuerte en contra de una organizaci�n terrorista.

Durante el gobierno Pastrana todas las organizaciones armadas ilegales �las FARC, el ELN y las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC, o los paramilitares)� han intensificado sus ataques, violando repetidamente los derechos humanos y ampliando su radio de acci�n. Los enfrentamientos que siguieron a la ruptura de las negociaciones, si bien fueron menos intensos que los del mes inmediatamente anterior, indican que las FARC todav�a tienen la capacidad de operar efectivamente en gran parte del pa�s, y que existen pocas posibilidades, si es que alguna, de que el gobierno pueda imponer una soluci�n militar en un futuro cercano.

Al mismo tiempo la importancia de Colombia como productor de drogas il�citas ha crecido considerablemente, incrementado el inter�s de la comunidad internacional, incluidos los pa�ses vecinos y Estados Unidos, por encontrar una soluci�n al conflicto. Durante la �ltima d�cada la econom�a rural leg�tima ha sufrido mucho a causa de la guerra y de las fluctuaciones de los precios, lo que ha contribuido a fortalecer a�n m�s el poder de los productores de coca.

Colombia posee una econom�a potencialmente fuerte y una larga tradici�n democr�tica que, si bien se ha visto socavada por su historial de violencia, es una de las m�s prestigiosas de Latinoam�rica. Su guerra civil se ha entretejido profundamente con el narcotr�fico, que no s�lo alimenta el conflicto sino tambi�n parece haber alterado significativamente el car�cter de los insurgentes y de los paramilitares, que ahora cuentan con una fuente segura de ingresos que les permite financiar la compra de armamento y consolidar la estabilidad de su poder�o.

El surgimiento del narcotr�fico en Colombia desde los a�os ochenta, combinado con las dislocaciones ideol�gicas del fin de la Guerra Fr�a, ha marcado una clara diferencia entre las FARC y el ELN y los anteriores grupos guerrilleros de Am�rica Latina. Muchos de sus l�deres se han convertido en �empresarios militares� que sienten poca necesidad de cooperar y comunicarse con la sociedad colombiana, y aun menos con la comunidad internacional. Han perdido la mayor parte del apoyo popular que ten�an en el pasado, y ahora su poder se refleja casi exclusivamente en su capacidad militar, financiada por la lucrativa industria del secuestro, el narcotr�fico y la extorsi�n. Los enemigos declarados de los rebeldes, los paramilitares de derecha, que parecen estar ganando adeptos en algunas de las zonas rurales amenazadas por la guerrilla, tambi�n mantienen v�nculos estrechos y lucrativos con la industria de las drogas il�citas. Con un importante respaldo del sector privado y el apoyo de las �lites pol�ticas rurales y de los comandantes militares colombianos, el n�mero de paramilitares se ha multiplicado por diez durante la �ltima d�cada. La presi�n internacional ejercida sobre el gobierno y el ej�rcito para que corten v�nculos con los paramilitares y castiguen sus atrocidades ha tenido resultados muy limitados.

El gobierno no ejerce su autoridad en buena parte del pa�s. Ni siquiera puede prestar los servicios sociales b�sicos o �lo que es tal vez m�s grave� garantizar el Estado de derecho en gran parte de la Colombia rural. Estas limitaciones, junto con una fuerza militar deficiente en tama�o, entrenamiento y equipos y un sistema judicial profundamente cuestionado, han sido un impedimento grave en los esfuerzos del Estado por gobernar, y m�s a�n en sus intentos de derrotar a la guerrilla y combatir a los narcotraficantes.

El conflicto end�mico de Colombia reviste inter�s internacional, no s�lo por sus costos humanitarios sino tambi�n porque implica nexos con armas, drogas il�citas, dinero, lavado de activos, criminales y terroristas. Sigue siendo una gran fuente de preocupaci�n regional. El fracaso de las negociaciones de paz con las FARC (aunque siguen adelante con el ELN) y el retorno a la guerra m�s intensa aumentan el peligro de una expansi�n del conflicto hacia los pa�ses lim�trofes con Colombia: Brasil, Ecuador, Panam�, Per� y Venezuela.

Perspectiva. El presidente Pastrana ya no tiene posibilidad realista de lograr una reconciliaci�n con las FARC durante los meses que le restan de su mandato. Sin embargo, las circunstancias favorecen al gobierno para que realice un gran esfuerzo, con apoyo internacional, tendiente a pactar un cese al fuego verificable con el ELN, grupo de menor tama�o, que podr�a tener implicaciones de mayor alcance pues quiz�s propiciar�a una eventual reanudaci�n del proceso de paz con las FARC. Adem�s de esto, el presidente tendr� que emplear el tiempo que le queda de gobierno intentando limitar los impactos negativos en materia de seguridad y haciendo todo lo posible por salvaguardar la integridad de las elecciones de mayo, en las que se elegir� a su sucesor.

Los interesados en el futuro de Colombia deben ahora hacer un inventario de la situaci�n y repensar las estrategias y las prioridades que debe asumir el nuevo gobierno, con el apoyo internacional. A juicio del ICG, las prioridades son proteger mejor a la poblaci�n civil de los grupos insurgentes y paramilitares, reactivar las negociaciones de paz, renovar sus esfuerzos por combatir el narcotr�fico y fortalecer las instituciones colombianas, especialmente en las �reas de seguridad y justicia. Para lograr estos objetivos se requerir�n enfoques nuevos y m�s efectivos, que tendr�n que contar con un respaldo significativo de la regi�n y de la comunidad internacional en general.

Este informe y las recomendaciones que se incluyen a continuaci�n recogen algunos de estos temas, si bien nuestras conclusiones y preceptos deben tomarse como preliminares en esta etapa del proceso. Requerir�n de mayor evaluaci�n y desarrollo en los pr�ximos meses. El prop�sito de este primer informe del ICG sobre Colombia es evaluar los antecedentes, los �xitos y los fracasos de la esquiva b�squeda de la paz y proponer un marco amplio dentro del cual los colombianos y sus amigos puedan empezar a reflexionar juntos sobre las dif�ciles decisiones y las ideas frescas que se necesitan. Los informes siguientes explorar�n las implicaciones de las elecciones presidenciales para el proceso de paz; la estructura de las fuerzas de seguridad y los desaf�os a que se enfrentan; c�mo garantizar el Estado de derecho y la seguridad de la poblaci�n civil en las zonas rurales; c�mo reconstruir la devastada econom�a rural; las estrategias para reestructurar el proceso de paz y para combatir el narcotr�fico; y las formas de prevenir la desestabilizaci�n regional.

RECOMENDACIONES

MEJORAR LA PROTECCI�N Y LA SEGURIDAD

1. El gobierno colombiano deber� persistir en sus esfuerzos por:

(a) Fortalecer su capacidad de combate contra los insurgentes, utilizando, de ser necesario, la discreci�n de la que goza para asignar tropas adicionales a la contrainsurgencia, en lugar de a las operaciones antinarc�ticos;

(b) Establecer precedentes con la detenci�n y el llamado a juicio de figuras paramilitares claves; crear unidades dedicadas exclusivamente a la detenci�n de l�deres paramilitares y al llamado a juicio de sus financiadores; y juzgar al personal militar que mantiene v�nculos con los paramilitares;

(c) Considerar como prioridad fundamental las medidas de seguridad en las elecciones de mayo, prolongando el gran esfuerzo desplegado con bastante �xito en las elecciones parlamentarias de marzo, en las que se protegi� tanto a candidatos y electores como a la maquinaria electoral.

2. El gobierno de Estados Unidos deber� considerar:

Suministrar ayuda militar adicional y no interferir en el uso de las fuerzas colombianas, que actualmente s�lo pueden combatir al narcotr�fico. Ayudar al ej�rcito colombiano a hacer progresos significativos en el establecimiento de responsabilidades por las violaciones de los derechos humanos. Colaborar de igual manera a encontrar una soluci�n pronta a los abusos de los paramilitares.

3. Los gobiernos de Brasil, Ecuador, Panam�, Per� y Venezuela deber�n trabajar conjuntamente con Colombia en la formulaci�n de pol�ticas para el refuerzo de la seguridad (compartir informaci�n de inteligencia, ejercer un control mutuo del contrabando y prestar asistencia a los refugiados) y tambi�n para el desarrollo integrado de las fronteras (educaci�n, salud y medio ambiente).

REACTIVACI�N DEL PROCESO DE PAZ

4. El presidente Pastrana deber� perseverar en:

(a) Proseguir las negociaciones con el ELN tendientes a pactar un cese al fuego verificable, y mantener informados a todos los candidatos presidenciales;

(b) Solicitar la mediaci�n de las Naciones Unidas, cuando ello sea procedente y �til.

(c) Desarrollar, con la plena participaci�n del ej�rcito, medidas para proteger a los combatientes del ELN durante el cese al fuego.

5. El presidente electo deber�:

(a) Solicitar al Secretario General de las Naciones Unidas, cuando el momento sea apropriado, que nombre un Representante Especial y establezca una misi�n de buenos oficios en Colombia, que desempe�e un papel m�s decisivo en las negociaciones con el ELN y, eventualmente, con las FARC; y,

(b) Utilizar las experiencias de las Naciones Unidas para el desarrollo de una estrategia coherente para negociar acuerdos de paz con las FARC y el ELN, incluyendo elementos como la mediaci�n de terceros, reuniones en el exterior hasta que se alcance el cese al fuego, la participaci�n de oficiales militares expertos en el equipo de negociaci�n y la protecci�n de los combatientes desmovilizados.

6. Los incentivos para las negociaciones no deber�n incluir la repetici�n de la estrategia de la ZDM.

7. El gobierno de Cuba deber� seguir siendo el anfitri�n de las negociaciones con el ELN y, por otra parte, continuar desempe�ando su papel activo en dicho proceso de paz.

8. El Secretario General de las Naciones Unidas deber� intensificar su propio compromiso y sus buenos oficios, nombrando un Representante Especial, cuando as� le sea solicitado por el gobierno de Colombia, con sede en Bogot� tan pronto como sea posible y conveniente, y ofrecer una amplia asistencia de mediaci�n en el proceso de paz con las FARC y el ELN, incluyendo asesor�a en las estrategias de cese al fuego y en los mecanismos de verificaci�n, as� como en la protecci�n de los insurgentes durante el cese al fuego. Teniendo en cuenta las implicaciones regionales del conflicto, el Representante Especial deber� informar regularmente al Consejo de Seguridad, a trav�s del Secretario General.

9. El Representante Especial deber� mantener canales abiertos con todos los actores nacionales e internacionales claves, incluidos los insurgentes, y convocar, como preparaci�n para las negociaciones, a los representantes internacionales, del gobierno y de los insurgentes para evaluar informalmente cuestiones como m�todos para desmantelar los grupos paramilitares, promover el cumplimiento de las normas humanitarias internacionales y promover la verificaci�n del cese al fuego.

10. El gobierno de Estados Unidos deber� considerar positivamente a la petici�n de las partes de apoyar el cese al fuego o un acuerdo final con el ELN, mediante asistencia en la financiaci�n y el monitoreo, y considerar la posibilidad de convertirse en miembro formal del Grupo de Amigos, si las partes lo solicitan durante las futuras negociaciones con las FARC, siempre que esta modalidad de buscar la paz sea revivida.

11. La Uni�n Europea deber� ejercer una presencia independiente m�s fuerte y proceder tan r�pido como le sea posible en su programa de asistencia, que ya ha sido aprobado, y en especial trabajar a nivel de las comunidades en las �reas de conflicto mediante laboratorios de paz, as� como instar a los embajadores de los pa�ses miembros a que redoblen sus esfuerzos como facilitadores en las negociaciones con el ELN.

12. Los pa�ses que ya forman parte del Grupo de Amigos deber�n estar preparados para ofrecer vigilancia y asistencia financiera al cese al fuego o a los acuerdos de paz con el ELN.

LA LUCHA CONTRA EL NARCOTR�FICO

13. Tan pronto como las condiciones de seguridad lo permitan, el gobierno colombiano y quienes lo apoyan deber�n lanzar un programa de emergencia de desarrollo alternativo, apoyo municipal y servicios sociales en la antigua ZDM, as� como en otras zonas que sean controladas con seguridad por las fuerzas regulares del Estado.

14. Adem�s de reforzar el cumplimiento de la ley y el desarrollo alternativo, la comunidad internacional, las Naciones Unidas, la Organizaci�n de los Estados Americanos (OEA) y el pr�ximo gobierno de Colombia deber�n analizar los cambios que es preciso efectuar a las pol�ticas antidrogas y entrar a considerar qu� m�s se puede hacer para asumir una responsabilidad compartida frente al narcotr�fico, mediante el fortalecimiento de los programas de reducci�n de la demanda, el llamado a juicio de los lavadores de activos y la restricci�n a la circulaci�n de precursores qu�micos y armamento. El an�lisis podr�a culminar con una conferencia cumbre, como la desarrollada en 1990 en Cartagena de Indias, para lograr un consenso en torno al mejoramiento de las medidas colombianas e internacionales destinadas a combatir el narcotr�fico.

FORTALECIMIENTO DE LAS INSTITUCIONES DE SEGURIDAD Y JUSTICIA EN COLOMBIA

15. El gobierno colombiano deber�:

a) Suministrar servicios b�sicos con la colaboraci�n de la sociedad civil, ofrecer asistencia a las v�ctimas de violaci�n de derechos humanos y protecci�n a las organizaciones defensoras de los derechos humanos, llevar fuerzas leg�timas de los sectores policial y de justicia a las �reas rurales y, al mismo tiempo, promover una pol�tica activa de reforma econ�mica y social con el objeto de reforzar el apoyo a los procedimientos e instituciones democr�ticas, as� como aumentar los ingresos tributarios que sean necesarios para financiar dichos esfuerzos;

b) Ampliar urgentemente la asistencia prestada a los desplazados facilitando los requerimientos oficiales de registro para recibir asistencia gubernamental, implementar en su totalidad el Plan Nacional de 1997 para los desplazados, y aumentar la presencia de la Defensor�a del Pueblo en �reas con alto riesgo de desplazamiento.

16. Los donantes de la Uni�n Europea, Estados Unidos y otros, incluidos el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial, deber�n reforzar considerablemente su apoyo a la reforma de la justicia, as� como a los proyectos de desarrollo agrario y de generaci�n de ingresos en las �reas rurales, siempre que la seguridad lo permita.

Bogot�/Bruselas, 26 de marzo del 2002

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