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Burundi, Lever les sanctions, relancer la transition

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Le 25 juillet 1996, l’ancien président du Burundi, le major Pierre Buyoya, reprend le pouvoir avec l’aide de l’armée burundaise, renouant avec 30 ans d’un régime militaire dominé par les Tutsi. Le 31 juillet 1996, sous l’impulsion de l’ancien président de la Tanzanie Julius Nyerere, désigné par la communauté internationale pour être le médiateur principal du conflit burundais, les Etats de la région imposent un embargo contre le Burundi. Après plusieurs vaines tentatives de résoudre le conflit burundais, la communauté internationale a massivement porté ses espoirs en ce nouveau leadership régional.

Vingt et un mois plus tard, le processus de médiation des pays de la région est dans une impasse.

Cette impasse est due essentiellement à trois raisons : 1) le maintien des sanctions et l’accroissement des conditions posées suite au refus du gouvernement burundais de participer au sommet d’Arusha du 25 août 1997; 2) la détérioration des relations diplomatiques entre le Burundi et la Tanzanie suite aux échanges de tirs intervenus à la frontiere, entre les armées des deux pays; 3) l’accusation mutuelle de parti pris et de tentative de subversion du processus de paix par le gouvernement burundais et les pays de la région.

Le Burundi, un enjeu politique, économique et de leadership pour la région

En imposant des sanctions, le médiateur a dessiné une ligne politique claire faisant pour la première fois des négociations avec toutes les parties en conflit l’objectif prioritaire du processus de paix. Appliquant l’approche adoptée contre le régime d’apartheid sud-africain, la stratégie régionale était de rendre le coût du pouvoir élevé pour la classe dirigeante politico-militaire dominée par la minorité tutsi pour la forcer à revenir à la légalité constitutionnelle.

Pour les Etats de la région, le Burundi représente un enjeu politique, stratégique et économique. D’abord, le régime militaire burundais fait figure d’archaïsme face à la nouvelle génération de leaders africains. Par le coup d’Etat du 25 juillet, le président Buyoya mettait un terme au court épisode démocratique qu’il avait lui-même initié lors de son premier passage au pouvoir en organisant des élections présidentielles en juin 1993. Ces mêmes élections avaient conduit à sa défaite et l’arrivée au pouvoir du premier président hutu du Burundi, qui, après trois mois de mandat, a été assassiné par des officiers de l’armée. Ensuite, le Burundi est un élément clé de la sécurité régionale: la pression de plus de deux millions de réfugiés et personnes déplacées, la menace militaire représentée par la quinzaine de groupes rebelles ou d’anciennes armées dans la région représentent des facteurs de déstabilisation majeurs. Par son emplacement près du lac Tanganyka, principal accès vers l’Afrique du Sud, et le Kivu, source majeure de richesse de la région, le Burundi a aussi une position centrale au sein de l’espace de libre échange nécessaire au développement de la région. Enfin, après le succès de l’opération militaire collective dans l’ex-Zaïre, la médiation régionale au Burundi est une occasion pour les pays de la région de prouver qu’ils peuvent garantir un modèle de gouvernance stable et la sécurité régionale .

Le régime “Buyoya II” : un début de normalisation fragile

Pour tenter de donner une légitimité à son pouvoir acquis par les armes, le gouvernement burundais a répondu partiellement aux exigences de la région en restaurant les partis et l’Assemblée nationale, en négociant à Rome avec les factions armées, puis en classant les dossiers en justice des anciens présidents Bagaza et Ntibantunganya et du président de l’Assemblée Ngendakumana. Il a d’abord mis en place une politique dont les priorités étaient la restauration de la sécurité par des moyens militaires et les négociations avec les factions armées. Après l’échec des négociations avec le CNDD conduites secrètement à Rome en mai 1997, et constatant l’impasse de la médiation régionale, le gouvernement a fait une priorité du dialogue interne entre les composantes de la nation burundaise. Depuis l’automne 1997, un début de rapprochement a été amorcé entre l’Assemblée, le FRODEBU et le gouvernement. Le processus interne de dialogue prépare une double échéance : juin 1998, qui verra le terme du mandat de l’Assemblée et juillet 1999, date à laquelle le décret de transition suspendant la Constitution prendra fin. Toutefois, le gouvernement burundais doit faire face à plusieurs défis pour mettre en place une politique de négociations et de réformes : une base politique étroite et la radicalisation d’éléments de son camp; la fragmentation de l’opposition; l’absence d’une société civile forte capable d’accompagner le processus de paix; la menace d’une rébellion active; et la crise sociale et économique qui menace le fonctionnement de l’Etat et des institutions.

L’embargo, un obstacle au processus de paix

Aujourd’hui l’embargo est devenu inopérant politiquement, voire contreproductif.

 Le major Buyoya est resté au pouvoir et la solution militaire prévaut toujours.  L’embargo a considérablement appauvri le pays et a eu des effets humanitaires désastreux.  Grâce au développement de stratégies de contournement et d’une économie informelle, le Burundi n’a pas été étranglé économiquement.  L’embargo n’a affaibli ni la classe dirigeante ni l’armée, ni modifié la donne politique burundaise. En réalité, l’embargo a rendu les riches plus riches et les pauvres plus pauvres.  Le maintien des sanctions a même des effets pervers. En ne reconnaissant pas les efforts de dialogue interne, il décrédibilise le processus de paix, marginalise les forces modérées du pays et donne prise aux discours extrémistes, remettant à l’ordre du jour la possibilité d’une sérieuse déstabilisation du pays.  En ne faisant pression que sur le gouvernement burundais pour négocier, il appuie de facto les revendications des opposants au gouvernement et a promu une approche de vainqueur-vaincu.  Il a également contribué à déplacer le problème, en focalisant les discussions sur le processus et non sur le contenu des négociations. La transition dans l’impasse

Au bout de vingt et un mois d’embargo, la médiation des pays de la région présente un bilan contesté.  La contradiction la plus frappante est certainement que les pays ayant imposé les sanctions sur le Burundi ont été les premiers à les violer. Les plus gros bénéficiaires de l’embargo appartiennent aux pays de la région même.  De plus, les leaders de la région qui ont condamné le changement à la tête de l’Etat burundais par la force et demandé la restauration de l’Assemblée nationale et des partis politiques sont pour la plupart arrivés au pouvoir par les armes, se sont maintenus au pouvoir par la force et viennent seulement récemment d’introduire le multipartisme dans leur pays.  Troisième observation : le froid des relations entre la Tanzanie et le Burundi ne crée pas les conditions propices au dialogue. D’une part, une partie du territoire tanzanien semble être utilisée comme «sanctuaire» par la rébellion burundaise, abritée dans les camps de réfugiés. D’autre part la Tanzanie, comme la plupart des pays de la région à l’exception du Rwanda et de la République Démocratique du Congo, n’a pas d’ambassade au Burundi et ne reconnaît pas le régime de Pierre Buyoya.  Quatrième contradiction, la participation des pays médiateurs au système de sanctions est contradictoire avec le principe même de neutralité de toute médiation. L’embargo semble être devenue une affaire personnelle pour les deux chefs de file de la région, le président Nyerere et le président Museveni. Une levée de l’embargo signifierait la fin du processus d’Arusha et de facto la fin du mandat des pays de la région. Pour des grands leaders comme le président Nyerere - qui bénéficie d’un prestige immense - et le président Museveni - qui a réussi la reconversion de l’Ouganda déchiré par la dictature et la guerre en un pays stable et en un bon élève des institutions financières internationales - l’échec de la médiation est inacceptable. Recommandations

S’il est vrai que le gouvernement burundais n’a pas encore fait preuve d’un leadership ferme en termes de réforme, le dialogue en cours sur la constitution d’un gouvernement de transition et le rapprochement entre le gouvernement , le FRODEBU intérieur et l’Assemblée nationale représente la seule véritable chance de paix à l’heure actuelle. Accusé par la région d’être une tentative de diversion, ce processus interne de dialogue est pourtant une opportunité unique pour la communauté internationale de soutenir une initiative déjà en cours et menée par les Burundais eux-mêmes.

La priorité doit être la relance des négociations et le soutien de la formation d’un gouvernement de transition. Pour cela, il est devenu urgent de lever l’embargo, de réunir toutes les conditions nécessaires à la reprise du dialogue, de manière à ne laisser aucune excuse aux parties au conflit pour boycotter les pourparlers. Il s’agit d’offrir une chance à toutes les parties de montrer leur bonne volonté et de régler une fois pour toutes le problème de la contestation du processus pour se concentrer sur l’agenda des négociations. Si le processus est à nouveau bloqué, la communauté internationale pourra envisager de nouvelles formes de pression, comme le gel des avoirs financiers et les restrictions de voyage pour la minorité au pouvoir.

1. Soutenir la constitution d’un gouvernement de transition Le processus interne doit activement préparer une double échéance à court et moyen terme : juin 1998, le terme du mandat de l’Assemblée nationale et juillet 1999, le décret de transition et le mandat de Pierre Buyoya prennent fin. La communauté internationale et la région doivent faire pression sur le régime Buyoya pour constituer un gouvernement de transition qui serait chargé de conduire les négociations avec les rebelles. Ce gouvernement proposerait un cadre de négociations des questions de la réforme de la Constitution, des institutions, de l’armée et de la justice et conduirait le processus de négociations externes. 2. Soutenir le processus interne de dialogue Pour installer une paix durable, la communauté internationale et la région doivent également soutenir le débat national et ne pas chercher à imposer leur solution. Précipiter une solution dont les Burundais ne se sentent pas les initiateurs, les propriétaires et les responsables ne ferait que rendre le processus de réconciliation plus incertain et plus difficile. Par conséquent, il faut promouvoir une politique créative de résolution pacifique des conflits qui peut inclure : le financement de rencontres et de débats à tous les niveaux, le soutien aux projets locaux de cohabitation et de réconciliation qui existent déjà et le recours à la justice traditionnelle des Bashingantaye, l’envoi de délégations mixtes sur les collines avec des messages de paix etc.. 3. Lever les sanctions Les effets pervers de l’embargo sont devenus plus lourds dans la balance que ses effets positifs. Le maintenir risque de fragiliser le régime Buyoya et mettre en peril la stabilite necessaire a la normalisation de la situation et a la reprise du dialogue. La levée de l’embargo permettrait aussi la reprise du trafic aérien, le retour du personnel international et la normalisation nécessaire à la reprise du dialogue.

4. Relancer le processus de paix  Convoquer un sommet à Arusha immédiatement: l’embargo ne sera pas levé tant que des négociations ne commenceront pas officiellement à Arusha. Lors du sommet de Kampala, les chefs d’Etat de la région ont promis de convoquer un sommet à Arusha dès que les dossiers en justice de Léonce Ngendakumana, le président de l’Assemblée, et de Jean Baptiste Bagaza seraient classés. Le gouvernement burundais a maintenant répondu à ces conditions. Au cours des différents forums en 1997, les parties au conflit ont montré qu’elles ne voient plus d’objections à être vues en train de dialoguer ensemble.

 Créer des sous-commissions présidées par des co-médiateurs et définir un agenda de négociations: ces sous-commissions techniques traiteraient des thèmes séparément. On peut reprendre les différents points des accords de Rome comme point de départ. Les futurs présidents de ces sous-commissions devraient respecter les principes de neutralité de toute médiation et chercher à construire une relation de confiance, non de confrontation, avec les parties au conflit. Pour respecter la volonté exprimée par les Burundais, les médiateurs doivent être africains, mais ne doivent pas être choisis parmi les pays de la région. Ils ne peuvent pas être à la fois partie d’un système de sanctions et médiateurs. On peut rappeler que la médiation de la communauté de Sant’Egidio ou celle d’Amadou Toumani Touré, présent lors des premiers sommets régionaux, n’a été contestée ni par les uns ni par les autres.  Dans un deuxième temps, déplacer le lieu de négociations: la Tanzanie ne peut plus être vue comme un lieu de négociations neutre. Les conférences de l’UNESCO à Paris et de Synergies Africa à Fribourg ont montré que les parties au conflit étaient disposées à se rencontrer dans d’autres lieux qu’Arusha.

5. Fournir une assistance judiciaire internationale massive Il faut à tout prix traiter le problème de l’impunité et dépolitiser la question de la justice. Les Burundais demandent au président de lutter contre l’impunité des «putschistes» et des «génocidaires». Aujourd’hui il s’agit pour chaque groupe ethnique de gagner le combat politique en accusant collectivement l’autre groupe d’être criminel. Les Tutsi veulent qu’on reconnaisse le « génocide » de 1993, les Hutu celui de 1972.

Si les conditions politiques ne sont pas rassemblées pour l’établissement d’un Tribunal International, on peut envisager la création d’une Commission de vérité sur le modèle sud-africain ou d’une commission de recherche sur les différents cycles de massacre depuis l’indépendance, comme cela a été recommandé récemment par les journées parlementaires de réflexion en mars 1998.

La communauté internationale doit fournir une assistance judiciaire d’urgence de manière à aider à la séparation claire entre le pouvoir judiciaire et pouvoir exécutif : financer l’envoi d’avocats en renforts, d’observateurs des droits de l’homme, soutenir le Centre pour les Droits de l’homme des Nations Unies, mais aussi à plus long terme former des magistrats et juristes des deux communautés pour rééquilibrer le système judiciaire et rétablir la confiance des Hutu dans la justice.

6. Reprendre une aide internationale sélective et décentralisée

Le gouvernement du Burundi sollicite la reprise de la coopération bilatérale des bailleurs de fonds pour la reconstruction du pays. Dans un des pays les plus pauvres du monde et en guerre depuis quatre ans, la reconstruction et la reprise de la production sont une clé essentielle de la stabilité future. Toutefois, pour éviter que les ressources soit captées par l’état déjà hypertrophié et converties en dépenses militaires, et pour s’assurer que l’aide bénéficie à la population démunie et au développement, il serait souhaitable que cette aide soit sélective et décentralisée. Sélective signifie appuyer des micro-projets agricoles à une échelle locale dans des provinces relativement stables, développement d’infrastructures et de pôles d’investissement, aide aux petites entreprises, diversification de la production, création d’emploi. Elle signifie aussi appuyer les initiatives de la société civile en faveur de la paix pour aider à construire un contre pouvoir à toute velléité d’autoritarisme. L’aide doit aussi être décentralisée régionalement pour contribuer au rééquilibrage des ressources allouées aux différentes provinces, jusque là assez concentrées sur la province de Bururi, d’où la plupart des dirigeants actuels sont issus. En choisissant cette formule, on évite de poser une conditionnalité trop contraignante qui oblige à choisir entre légitimer un gouvernement contestable et atteindre une population vulnérable.

7. Faciliter les opérations de rapatriement des réfugiés burundais de Tanzanie dans le cadre des accords tripartites signés entre le Burundi, le HCR et la Tanzanie.

Cette condition est nécessaire à l’amélioration des relations entre le Burundi et la Tanzanie qui est actuellement l’un des obstacles au processus de paix.

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